Jawność procesu legislacyjnego

Krzysztof Izdebski Kraków, 20 stycznia 2015 r.

 

Zasada jawności procesu legislacyjnego rzadko spotyka się z negatywnym nastawieniem. Zarówno decydenci, jak i uczestnicy tego procesu zgadzają się, że dostęp do informacji na temat planowanych zmian legislacyjnych oraz wynikająca z niego możliwość włączenia głównych aktorów w prace normatywne jest jedną z podstawowych cech demokratycznego państwa prawa. Wynika to w pierwszym rzędzie z treści preambuły Konstytucji, w której to, ustawa zasadnicza została wskazana „jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym”. Mamy zatem gwarancje wolności, a więc również i wolności do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54  ust. 1 Konstytucji RP) wraz z korespondującym uprawnieniem do pozyskiwania wiedzy na temat działalności władz publicznych (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Przedstawioną w preambule koncepcję sprawiedliwości należy rozumieć, w kontekście tematu jawności procesu legislacyjnego, również jako gwarancję stabilności prawa połączoną z prawem do bycia „niezaskakiwanym” nagłymi zmianami praw i obowiązków. Z kolei współdziałanie władz i dialog społeczny stanowią gwarancje operacyjne, co oznacza, że cały ten proces musi być oparty o wzajemne relacje podmiotów biorących udział w procesie legislacyjnym oraz tych na których efekty tego procesu będą oddziaływać.

Istnieją jednak liczne problemy związane z realizacją powyższej zasady i wynikających z niej gwarancji. Okazuje się, że często w toku procesu legislacyjnego, z różnych przyczyn, informacje na jego temat nie są powszechnie dostępne, odmawia się aktywnego uczestnictwa w tym procesie, bądź informuje się o tym w taki sposób, że obywatele nie mają obiektywnie możliwości włączenia się w działania ustawodawcze bądź uchwałodawcze. Brak zaangażowania podmiotów zewnętrznych w stosunku do projektodawcy musi mieć swój rezultat w postaci gorszej jakości prawa, większej (i najczęściej uzasadnionej) krytyce wprowadzonych rozwiązań, czy generalnie zwiększeniem braku zaufania do władz i „betonowaniem” niepotrzebnego podziału na „my” i „oni”.

Jedną z przyczyn takie stanu rzeczy jest brak przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które regulowałyby sposób jego stanowienia w kontekście realizacji zasad jawności i inkluzyjności. Postulat sformułowania takich przepisów podnoszony jest w Polsce już od okresu międzywojennego. Ogranicza się on jednak do stworzenia takich ram dla procesu legislacyjnego na poziomie centralnym, który jest już w pewnej mierze uregulowany, ale jedynie aktem wewnętrznym uchwalonym przez Radę Ministrów. Mimo niskiej rangi tego aktu należy docenić jego nastawienie na jawność procesu (m.in. poprzez obowiązek publikacji wszelkich dokumentów, które niezależnie od ich autorstwa wpływają na prawotwórstwo) i dialog z obywatelami (m.in. poprzez wprowadzenie zasady konsultowania propozycji ze społeczeństwem). Jednak i tutaj okazuje się, że praktyka odbiega od obowiązujących regulacji i oczekiwań.

Wymagane jest bowiem przede wszystkim by przekonać się, że te zasady mają sens i stanowią ułatwienie, a nie wbrew często formułowanym opiniom, utrudnienie procesu legislacyjnego. Realizacja jawności procesu legislacyjnego jest korzystna dla wszystkich. Władze zwiększają swoją legitymację wobec obywateli i zyskują ich zaufanie oraz – co niezwykle istotne – poznają ich opinie, otrzymują unikalne dane oraz wiedzę na temat obszaru, który został objęty propozycjami legislacyjnymi.  Obywatele zyskują poczucie wpływu na otaczającą ich rzeczywistość oraz dobre i stabilne prawo.  By to wszystko osiągnąć nie musimy czekać na ustawę regulującą proces legislacyjny (tak na poziomie centralnym, jak i samorządowym), ale musimy zastanowić się w jaki sposób przy dostępnych obecnie narzędziach realizować zasadę jawności procesu legislacyjnego w praktyce, a nie tylko na poziomie deklaracji. Dostęp do informacji oraz możliwość włączania różnych grup w procedurę tworzenia aktów prawnych (już od etapu oceny, czy dla rozwiązania jakiegoś problemu w ogóle wprowadzenie lub zmiana aktu prawnego jest potrzebne) może i powinna funkcjonować już teraz przy obecnie brzmiących przepisach.