Projekt ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych a organizacje pozarządowe

W styczniu do Sejmu wpłynął rządowy projekt ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Nowelizacja obejmuje szereg gruntownych zmian zarówno w zakresie zasad egzekwowania odpowiedzialności takich podmiotów jak również wysokości grożących im kar. W jaki sposób zmiana dotychczasowych przepisów wpłynie na organizacje pozarządowe?

 

Szeroka odpowiedzialność, czyli kluczowe zmiany.

Twórcy projektu uzasadniają konieczność zmian niską efektywnością dotychczas obowiązujących regulacji, przejawiającą się niewielką ilością spraw prowadzonych wobec podmiotów zbiorowych. W celu poprawy skuteczności przepisów zaproponowano przede wszystkim poszerzenie podstaw odpowiedzialności podmiotów zbiorowych – projektowane przepisy znajdą zastosowanie do zachowań, które zostały popełnione popełnione jako działanie lub zaniechanie pozostające bezpośrednio w związku działalnością prowadzoną przez podmiot zbiorowy. 

Dla zaistnienia podstaw odpowiedzialności karnej konieczne jest popełnienie czynu zabronionego przez działanie lub zaniechanie organu podmiotu zbiorowego bądź umyślne działanie lub zaniechanie członka organu. W konsekwencji zrezygnowano więc z dotychczasowego wymogu uprzedniego skazania osoby fizycznej, który umożliwiał wszczęcie postępowania wobec podmiotu zbiorowego. 

Dodatkowo podmiot zbiorowy odpowiadać ma za czyn pozostający bezpośrednio w związku z jego działalnością, jeśli został popełniony przez osoby przez niego zatrudnione, a także jeśli uzyskał korzyść majątkową w wyniku czynu popełnionego przez podwykonawców czy osoby zatrudnione przez kontrahenta podmiotu zbiorowego, przy jednoczesnym braku zachowania “reguł ostrożności”. Ponadto poszerzono zakres odpowiedzialności na wszystkie czyny zabronione pod groźbą kary stanowiące przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, z wyjątkiem przestępstw prywatnoskargowych. 

Warto przy tym wspomnieć, że na potrzeby projektu stworzono osobną definicję czynu zabronionego. Znacznie zwiększono też wysokość ustawowego zagrożenia karą pieniężną. Obecnie sąd może wymierzyć wobec podmiotu zbiorowego karę pieniężną od 1000 zł do 5 000 000 zł. Projekt przewiduje podniesienie dolnej granicy ustawowego zagrożenia karą do 30 000 zł, a górnej do 30 000 000 zł. W przypadku braku poprawy zaniedbań zgłoszonych przez sygnalistę, sąd orzekając karę może podnieść jej górną granicę do 60 000 000 zł.

Standard dla organizacji pozarządowych?

Organizacje pozarządowe jako osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, wpisują się w definicję podmiotu zbiorowego, a zatem podlegają zasadom odpowiedzialności podmiotów zbiorowych  za czyn zabroniony pod groźbą kary ze wszystkimi tego konsekwencjami. Lektura projektu nowelizacji ustawy wraz z jego uzasadnieniem budzi jednak wątpliwości co do spójności proponowanego systemu odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych.

Jednym z założeń ustawy jest bowiem odniesienie zasad odpowiedzialności przede wszystkim do przedsiębiorców, a zatem jak wskazują twórcy projektu “zasadne jest odwołanie się do ogólnego wzorca należytej staranności w profesjonalnym obrocie handlowym, czyli wzorca starannego przedsiębiorcy”. 

Nie można jednak zapominać, że polski trzeci sektor  w większości tworzą organizacje pozarządowe prowadzące wyłącznie nieodpłatną działalność statutową. Z drugiej strony celem organizacji prowadzących działalność gospodarczą lub odpłatną działalność statutową nie jest osiąganie zysku, lecz realizacja zadań związanych z ich misją, które często pokrywają się z realizacją zadań publicznych.  Nie wydaje się więc zasadne stawianie ich na równi z przedsiębiorcami w zakresie przewidywanych wymagań jakie winien spełnić podmiot zbiorowy, by nie narazić się na odpowiedzialność. 

Chodzi tutaj przede wszystkim o wskazane w art. 6 ust. 4 projektu wymagania dotyczące między innymi “ustalenia zasad postępowania na wypadek zagrożenia popełnienia czynu zabronionego lub skutków niezachowania reguł ostrożności” oraz określenie “zakresu odpowiedzialności organów podmiotu zbiorowego, innych jego komórek organizacyjnych, jego pracowników lub osób uprawnionych do działania w jego imieniu lub interesie”. 

Sposób w jaki projekt reguluje wskazane wyżej  obowiązki jest na tyle niejasny i nieprecyzyjny, iż budzi szeroki opór już nawet w środowisku przedsiębiorców, bowiem z jednej strony brak realizacji tych wymogów może skutkować wysokimi karami, a jednocześnie nie jest jednoznaczne jak tym wymogom sprostać. 

Co ciekawe, w projekcie przewidziano, że wymogi te nie dotyczą mikroprzedsiębiorców, natomiast nie odniesiono się w tym zakresie do organizacji pozarządowych, co tym bardziej podkreśla realność wskazywanego problemu dla ngosów.

Surowe kary

Na szczególną uwagę zasługuje kwestia wysokości kar z tytułu odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za czyn zabroniony, o czym było już powyżęj. Zrezygnowano przy tym z limitowania wysokości kary w odniesieniu do wysokości przychodu z danego roku obrotowego. 

Zgodnie z treścią projektu, sąd wymierzając karę będzie miał obowiązek wziąć pod uwagę między innymi wpływ ukarania na dalsze funkcjonowanie podmiotu, oczywistym jest jednak, że dla wielu organizacji pozarządowych konieczność zapłaty sumy równej dolnej granicy projektowanej kary pieniężnej może być nieosiągalna, a w efekcie prowadzić do zaprzestania ich działalności. 

Warto podkreślić, że w zamyśle twórców projektu rozwiązanie podmiotu zbiorowego ma stanowić najsurowszą karę przewidzianą w przedmiotowej ustawie. Wprawdzie projektodawcy zakładają możliwość umorzenia postępowania, jeżeli nawet najniższa kara okazałaby się niewspółmierna, wydaje się jednak, że takie rozwiązanie nie jest w pełni satysfakcjonujące, gdyż system powinien zawierać rozwiązania eliminujące możliwość wszczynania postępowań w takich przypadkach. 

Przemawia za tym również uzasadnienie projektu, w którym wskazano, że ustawa dotyczyć ma jedynie poważnych spraw, czego wyraz stanowi również wprowadzenie zasady oportunizmu przy wszczynaniu postępowań w sprawach odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Jak bowiem wynika z art. 35 projektowanej ustawy, wszczęcie postępowania wobec podmiotu zbiorowego będzie wymagało zaistnienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego, a jednocześnie za wszczęciem postępowania przemawiać ma interes społeczny. 

W związku z powyższym to organ ścigania, w ramach swojego uznania, będzie decydował czy dane naruszenie godzi w interes społeczny na tyle, iż kwalifikuje się do prowadzenia postępowania w ramach odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. Tak skonstruowana przesłanka wszczynania postępowania przez swoją niedookreśloność, tworzy pole do nadużyć. 

Co z NGO?

Zmiany proponowane w projekcie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary niewątpliwie dotyczą również organizacji pozarządowych, choć można odnieść wrażenie, że projektodawcy nie wzięli pod uwagę specyfiki trzeciego sektora, skupiając się przede wszystkim na odpowiedzialności przedsiębiorców. 

Pozornie może się wydawać, że dobrym rozwiązaniem mogłoby być wyłączenie stosowania przepisów projektowanej ustawy wobec organizacji pozarządowych, które nie prowadzą działalności gospodarczej. Należy jednak pamiętać, że fakt posiadania przez organizację pozarządową statusu przedsiębiorcy nie oznacza, że w każdym przypadku posiada ona większe mienie od organizacji, które działalności gospodarczej nie prowadzą, a środki pozyskują z innych źródeł, takich jak dotacje czy darowizny. 

Wobec tego wydaje się, że warto postulować obniżenie progu kar pieniężnych czy też przywrócenie ich relatywizowania w odniesieniu do wysokości przychodu osiągniętego w ramach danego roku obrotowego. 

Istotne pozostaje też dookreślenie wymogów jakie mają spełnić organizacje pozarządowe, by nie narazić się na odpowiedzialność przewidzianą dla podmiotów zbiorowych za popełnienie czynu zabronionego. W  szczególności należy wskazać, że NGOsy ze względu na swoją specyfikę powinny zostać objęte w tym zakresie wyłączeniami, podobnie jak mikroprzedsiębiorcy.

Co zrobiliśmy w sprawie?

Po analizie, przekazaliśmy nasze uwagi i propozycje do Maćka Kunysza, członka w Radzie Działalności Pożytku Publicznego z ramienia organizacji pozarządowych, który posiłkował się nimi w dalszych pracach rzeczniczych.

Informacje dodatkowe:
1. Link do materiałów z prac legislacyjnych na etapie rządowym:
https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12312062

2. Link do materiałów z prac legislacyjnych na etapie sejmowym:
http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/agent.xsp?symbol=RPL&Id=RM-10-190-18

Autorzy:
Justyna Balachowska – prawniczka, aplikantka radcowska, specjalistka ds. monitoringu stosowania prawa Lex Pro Bono Communi w Fundacji Stańczyka

Zobacz informacje o naszym monitoringu Lex Pro Bono Communi TUTAJ