Przeszkody w procesie legislacyjnym

Link do prezentacji

Przeszkody w procesie legislacyjnym – wszystko, co sprawia, że trudniej jest tworzyć dobre prawo. Przy założeniu, że dobre prawo, w dłuższej perspektywie przynajmniej, wymaga spełnienia dwóch warunków:

  1. umożliwienie możliwie szerokiego udziału mieszkańców → prawo tworzone jest dla nich
  2. oparcie na dowodach, faktach, danych

Jeśli prawo jest tworzone zupełnie ponad mieszkańcami, w końcu pojawią się napięcia. Część aktów prawnych będzie budzić sprzeciw, a społeczność słusznie zwróci uwagę, że “nic o nas bez nas”, bo przecież to “samorząd”. Prawo, które nie służy mieszkańcom, budzi opór z powodu braku konsultacji i możliwości wpływu, to nie jest dobre prawo.

Jeśli nie jest oparte na dowodach, szczęście w końcu się wyczerpie i będą pojawiać się buble prawne, które także będą budzić słuszny, społeczny sprzeciw.

Kilka uniwersalnych kwestii, w ramach których najczęściej pojawiają się przeszkody w procesie legislacyjnym:

Dostępność informacji o procesie legislacyjnym jest pierwszym i najważniejszym czynnikiem umożliwiającym mieszkańcom włączenie się w tworzenie prawa lokalnego. Łatwość i szybkość w dostępie do informacji dla wszystkich zainteresowanych jest tutaj kluczowa. Tryb wnioskowy i tym bardziej wgląd do dokumentów nie są w stanie tego zapewnić. Z tej perspektywy wszelkie braki w dokumentacji na biuletynach informacji publicznej są przeszkodą w procesie legislacyjnym. Brak informacji o projektach uchwał, opiniach, poprawkach, brak załączników, nagrań bądź stenogramów z sesji, informacji o terminach sesji i posiedzeń komisji – uniemożliwiają zarówno szybkie reagowanie zainteresowanych grup mieszkańców, jak i utrudniają uzyskanie wiedzy o stanie danej sprawy, zaangażowanych aktorach i ich roli. Zupełnie skrajną sytuacją jest niepublikowanie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej samych uchwał, uniemożliwiające szerszym kręgom zainteresowanych jakikolwiek wgląd w podejmowanie decyzji.

Kompletność i rzetelność dokumentacji jest niezwykle istotna. Przeszukiwalne stenogramy z sesji są niesamowitym narzędziem, jeśli ich nie ma – nagrania video lub chociaż audio, które dają informację o przebiegu sesji. Podobnie wyniki głosowań imiennych, protokoły z sesji i komisji, wszelkie opinie do projektów uchwał, poprawki, interpelacje radnych – wszystko, co dotyczy przebiegu procesu, stanowi narzędzia, które pozwalają mieszkańcom oceniać, czy ktoś wpyłwa na proces legislacyjny, cz służy on czyimś prywatnym interesom, czy też może jest dla dobra gminy. Możliwość dokładnego sprawdzenia, jak powstaje lokalne prawo, wpływa na zaufanie mieszkańców i na to, czy się interesują polityką i sprawami gminy, czy nie.

Dostępność sesji i komisji. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, każdy ma możliwość wstępu na sesję Rady Gminy z możliwością nagrywania dźwięku i obrazu. Wszelkie zapisy statutowe, regulaminowe oraz wszelkie praktyki sprzeczne z tym artykułem są po pierwsze, łamaniem prawa człowieka, po drugie, łamaniem zapisów najważniejszego aktu prawnego w Polsce, po trzecie, realną przeszkodą w procesie legislacyjnym.

Zmniejszenie dostępności sesji może także polegać na nadużywaniu wyłączenia jawności. Kiedy to możliwe, powinno się utajniać uchwały, nie porządki obrad – to pole do znacznych nadużyć. Nigdy nie powinno się jawności wyłączać wybiórczo.

Taką samą przeszkodą jest niedopuszczanie do głosu mieszkańców podczas sesji. Niemożność zabrania głosu likwiduje jeden z najistotniejszych kanałów komunikacji mieszkańców z radnymi, a tym samym zmniejsza drastycznie możliwość udziału w procesie legislacyjnym.

Swoistym utrudnieniem w dostępie do sesji jest tzw. blok głosowań. A także wszelkie inne czynniki wpływające negatywnie na obecność radnych na sesjach, sprawiają, że Radni, nie słuchając dyskusji, niejednokronie nie mają wyrobionego zdania o danym projekcie, czasami nie wiedzą, nad czym głosują, często głosują za swoim klubem. Prowadzi to do braku merytorycznej dyskusji, lub jest ona ograniczona do kilku osób. Praca nad uchwałami ogranicza się do prac w mniej licznych komisjach. Brak zaangażowania większej liczby radnych może powodować obniżenie jakości projektów, a tym samym naszego lokalnego prawa. Ponadto, rozdzielenie dyskusji merytorycznej od głosowania sprawia, że mieszkańcy, którzy przychodzą na sesję zabrać głos w ważnej dla nich sprawie, muszą czekać kilka godzin na rozstrzygnięcie tej jednej sprawy. W efekcie wielu z nich nie czeka na głosowanie. To powoduje zmniejszenie poczucia odpowiedzialności Radnych w momencie głosowania, a także zmniejszenie efektywności kontroli mieszkańców nad pracą radnych oraz wpływu obywateli na tworzone prawo miejscowe. To wszystko podważa sens istnienia Rady jako organu kolegialnego i kontrolnego względem Prezydenta.

Konflikt interesów. Radni zatrudnieni w spółkach miejskich, przez fakt podległości służbowej i zależności finansowej od wójta, burmistrza, prezydenta, nie mogą sprawować nad nim swojej funkcji kontrolnej. Nie sposób wiarygodnie kontrolować działań kogoś, od kogo zależy nasza wypłata, a tym bardziej działań własnych. Dla przykładu. radni zatrudnieni w spółkach miejskich nie będą mogli wiarygodnie i bezstronnie rozważać tego, czy jest sens podtrzymywać istnienie spółki, skoro w niej pracują.

Takie łączenie funkcji nie powinno mieć miejsca. A jeśli już ma powinno być jawne. Fundacja Batorego postulowała przed wyborami samorządowymi w 2014 roku, by pracami komisji rewizyjnych kierowali członkowie opozycji. W końcu nikt nie powinien być sędzią we własnej sprawie.

Obsługa prawna i ekspercka – postulat niezależnych ekspertów i wsparcia prawnego dla Rady Miasta najczęściej przybiera formę postulatu zmiany prawa. Warto się zastanowić nad jakością tej obsługi, dostarczanej przez prezydenta/wójta/burmistrza. Po pierwsze, eksperci zatrudunieni przez wójta, burmistrza, prezydenta, a obsługujący Radę Gminy, w sytuacji rozbieżnych poglądów tych organów, znajdują się w konflikcie interesów. Może to wpływać na jakość informacji przekazywanej Radzie i sprawiać, że Rada podejmuje informację w oparciu o dowody, które są nierzetelne.

Ta sytuacja przyczynia się do faktycznego stanu braku symetrii między Prezydentem a Radą, istniejącego od 2002 roku, od wprowadzenia ustawy o powszechnym wyborze wójta, burmistrza i prezydenta. Należy jednak zwrócić uwagę, że ta asymetria na własne życzenie Rad Gmin jest często pogłębiana. Jeśli Rada wychodzi ze swojej roli kontrolnej, by na rzecz skutecznej bieżącej polityki ignorować pewne niedociągnięcia polityki wójta burmistrza prezydenta, szybko traci swoją legitymację, wiarygodność. Z punktu widzenia wydatkowania środków i celów jej istnienia w obecnym systemie – staje się niepotrzebna.

Konsultacje społeczne – ich nie prowadzenie, prowadzenie w wersji minimalnej, prowadzenie za późno, kiedy nie można już zmienić decyzji, nie dopełnianie standardów – drastycznie wpływają na poczucie możliwości wpływu mieszkańców na tworzenie prawa. Niezależnie od tego, z czego wynikają, dla mieszkańców często stanowią objaw bezczelnej arogancji władzy.