Stanowisko ws. projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych

Prezentujemy stanowisko ws. projektu ustawy o zwiększeniu udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych  w wersji opublikowanej 10.11.2017 r. 

Wersja z podpisem.

Kraków, 23 listopada 2017 r.

Przedstawiony projekt ustawy wprowadza głębokie, systemowe zmiany, zarówno w funkcjonowaniu samorządów, jak i organizacji wyborów i administracji wyborczej. Trudno w krótkim czasie odnieść się do wszystkich proponowanych zmian. Zdecydowana większość z nich wychodzi poza obszar działalności Fundacji Stańczyka i jako taka nie będzie tutaj komentowana. Poniższe uwagi dotyczą w związku z tym tylko wybranych zagadnień. Nie oznacza to jednak naszego poparcia czy braku poparcia dla innych, nieskomentowanych przez nas, kwestii.

 

1.Tryb procedowania

Zdecydowanie negatywnie oceniamy fakt, iż ustawa mająca „zwiększyć udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych” procedowana jest jako projekt poselski czyli w trybie ograniczającym udział obywateli.

„Projekty poselskie nie przechodzą procesu uzgodnień międzyresortowych, konsultacji społecznych i publicznych oraz pełnego opiniowania. Nie podlegają też procedurze Oceny Skutków Regulacji. Obarczone są więc ryzykiem wystąpienia większej ilości błędów” (Raport Obywatelskiego Forum Legislacji).

Dzięki właściwie przeprowadzonym konsultacjom publicznym organy władzy publicznej uzyskują pomoc w podejmowaniu decyzji. Konsultacje mogą być są źródłem dodatkowej wiedzy eksperckiej i narzędziem weryfikacji projektu ustawy. Umożliwiają one również obywatelom uczestnictwo w procesie decyzyjnym, dzięki czemu przyjmowane prawo może być lepiej wdrażanie i przestrzegane.

 

  1. Budżet obywatelski

Nie jesteśmy przeciwni uregulowaniom ustawowym dotyczącym budżetu partycypacyjnego. Jesteśmy jednak przeciwni uregulowaniu ich w sposób zaproponowany w ustawie.

Projekt odbiera możliwość rozwoju budżetu partycypacyjnego w Polsce, petryfikując go w postaci głosowania na projekty zgłoszone przez mieszkańców. Obecnie w Polsce trwają dyskusje nad formą budżetu partycypacyjnego. Zwraca się uwagę, że w obecnej formie, zamiast na deliberację, konsensus i współpracę mieszkańców, budżet partycypacyjny stawia na rywalizację i faworyzuje podmioty, które mają więcej środków na promocję projektów.

Najważniejszym jednak błędem ustawy jest wprowadzenie mechanizmu współdecydowania jako mechanizmu obligatoryjnego. Tego typu formy, niewypełnione obywatelską treścią, ze zdecydowanie większym prawdopodobieństwem doprowadzą do dalszych dysfunkcji i wypaczenia idei angażowania obywateli, niż faktycznie do wzrostu partycypacji mieszkańców. Tego typu mechanizmy powinny być wypracowywane w dialogu pomiędzy mieszkańcami a ich reprezentantami w samorządzie.

Trudno też uznać za zasadne ustawowe narzucanie określenia “budżet obywatelski” jako nazwy tego mechanizmu współdecydowania. Z jednej strony przekreśla to tradycje nazewnictwa w niektórych gminach. Z drugiej – określenie “budżet obywatelski” jest nieprecyzyjne i nie wiadomo właściwie, co ta nazwa ma oznaczać. Cały budżet gminy jest przecież obywatelski.

Ustawa narzuca również rozumienie budżetu obywatelskiego jako formy konsultacji. Tymczasem, zgodnie ze stosowaną od lat terminologią tzw. “drabiny partycypacji”, osadzonej w idei dobrego rządzenia, budżet partycypacyjny jest formą współdecydowania, a więc czymś więcej niż konsultacje.

 

  1. Obowiązek transmisji, nagrywania i upubliczniania nagrań sesji rad i sejmików

Zdecydowanie popieramy zapisy obligujące organy stanowiące gminy do rejestracji obrad i udostępnianie ich na stronach internetowych. Umożliwią one mieszkańcom śledzenie interesujących ich spraw na posiedzeniach Rady nawet wtedy, kiedy nie będą mogli uczestniczyć w sesji osobiście. To obniżenie progu dostępu do treści posiedzeń ma szansę zwiększyć wiedzę oraz zainteresowanie mieszkańców sprawami lokalnymi. Umożliwi kontrolę obywatelską pracy radnych i przeciwdziałanie niekorzystnym dla mieszkańców rozwiązaniom.

Szkoda, że projekt nie zakłada wprowadzenia obowiązku przygotowania stenogramu z posiedzenia Rady. To dodatkowe zadanie, chociaż kosztowniejsze, jeszcze bardziej ułatwiłoby dostęp mieszkańców do treści posiedzeń i wyszukiwanie interesujących ich treści. Zwiększyłoby również dostęp dla osób z niepełnosprawnościami.

 

  1. Obowiązek rejestrowania i upubliczniania wykazów głosowań

Zdecydowanie popieramy to rozwiązanie, stosowane już w niektórych miastach. Pozwala ono na realną ocenę pracy naszych reprezentantów i daje szansę na poinformowane głosowanie w wyborach. Bez możliwości sprawdzenia historii głosowania, a więc sięgnięcia do obiektywnych źródeł, działania radnych pozostają w znacznej mierze nieznane dla głosujących, skazanych na wybiórczą autopromocję wyborczą lub ogólnikowe ataki przeciwników.

 

  1. Komisja skarg, wniosków i petycji

Trudno nam zrozumieć zasadność wprowadzenia tej zmiany. Funkcję takiej komisji pełni obecnie Komisja Rewizyjna. Niemniej w materii komisji o charakterze kontrolnym należy odnotować jako pożądany kierunek ustawową regulację w samorządzie województwa, (art. 3 ust. 8) wskazującą  na Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej reprezentanta klubu opozycyjnego.

 

  1. Wzmocnienie radnych i Rady Gminy

Należy podkreślić, że od wprowadzenia ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (która weszła w życie w 2002 roku), w systemie samorządowym istniał brak równowagi pomiędzy organem uchwałodawczym a wykonawczym gminy, zdecydowanie na korzyść tego ostatniego. To sprawiało, że system stawał się coraz bardziej dysfunkcjonalny wraz z czasem swojego istnienia. Próby zmiany tej sytuacji mogły iść w trzech głównych wyobrażalnych kierunkach:

  1. Zmiany kompetencji Rady i uczynienia jej przede wszystkim podmiotem kontrolnym względem Wójta Burmistrza Prezydenta
  2. Likwidacja Rady Gminy
  3. Wzmocnienie Rady Gminy w celu przywrócenia równowagi pomiędzy organami

Projekt prezentuje rozwiązania w trzecim z tych kierunków. Proponuje wprowadzenie indywidualnych uprawnień kontrolnych dla radnych, reguluje kwestie interpelacji i zapytań radnych.

Ustawowe uregulowanie interpelacji i zapytań radnych wyodrębnia biura obsługujące komisje i radnych ze struktur urzędu (jednocześnie likwidując istniejący dotychczas konflikt interesów prawników i ekspertów, którzy przygotowując eksperyzy musieli niejednokrotnie występować przeciwko organowi, który im płaci). Proponowane rozwiązania uznajemy za idące w dobrym kierunku.

 

  1. Zmiany w kodeksie wyborczym

7.1. Negatywnie oceniamy propozycję zmiany art. 132 § 5 kodeksu wyborczego. Doceniając próbę rozwiązania problemu, który pojawiał się niemal w każdej kampanii wyborczej, trudno się zgodzić z kierunkiem tych zmian, a więc zalegalizowaniem dotychczas popełnianych nieprawidłowości.

Wprowadzane punkty 3) i 4) umożliwiające wykorzystanie w kampanii wyborczej przedmiotów i urządzeń, w tym pojazdów mechanicznych, udostępnianych nieodpłatnie przez osoby fizyczne oraz nieodpłatne udostępnianie miejsc do ekspozycji materiałów wyborczych przez osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej w zakresie reklamy, wprowadza dodatkową i nieuzasadnioną nierówność w prowadzenie kampanii wyborczej. Te zapisy będą promować komitety i kandydatów z silniejszym zapleczem i zasobniejszym elektoratem.

7.2. Negatywnie oceniamy brak szczegółowych uregulowań dotyczących implementacji zaleceń z Kodeksu Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych.

W projekcie dokonano wyboru reprezentacji proporcjonalnej w Państwowej Komisji Wyborczej. Jeden klub może mieć maksymalnie 3 reprezentantów, co – zakładając poprawnie funkcjonujący trójpodział władz – nie daje jednemu klubowi możliwości jednostronnego zdominowania organu. Jednak największemu klubowi wraz z koalicjantem – już tak. Stosunek reprezentantów klubów do reprezentantów NSA i TK to 7:1:1. Ta proporcja w żaden sposób nie wynika z rekomendacji Kodeksu Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych i być może powinna zostać przemyślana. Być może tak, by nadal dawać przewagę reprezentantom klubów parlamentarnych, ale nie aż tak dominującą. Trudno uznać za organ neutralny (zgodnie z rekomendacją Kodeksu) podmiot, który może stosunkowo łatwo zdominować niewielka koalicja rządząca.

Wątpliwości budzą także przepisy dotyczące samego wyboru członków. Zapisy proponowanego art. 157 wydają się niejasne.  Par. 2 ust. 3) wskazuje, że w skład Państwowej Komisji Wyborczej ma wejść 7 osób mających kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego, wskazanych przez Sejm. Jeśli kandydatów wskazują kluby parlamentarne, czy robią to samodzielnie? Czy podlega to następnie głosowaniu przez cały sejm? Jeśli tak, co się stanie, jeśli wszyscy kandydaci klubu będą konsekwentnie odrzucani przez większość sejmową? Albo jeśli Prezydent odmówi ich powołania?

Podobnie sytuacja wygląda w przypadku odwołania członków Państwowej Komisji Wyborczej (proponowany art. 158 par. 1 pkt 5). Kto jest w tej sytuacji podmiotem wskazującym, mającym prawo zawnioskować o odwołanie członka PKW? Klub poselski, zgodnie z art. 157 par 2 pkt 3, czy Klub Parlamentarny, zgodnie z art. 157 par. 4a?

Te przepisy powinny być doprecyzowane, aby uniknąć potencjalnych problemów interpretacyjnych i umożliwić rzetelną debatę publiczną na ich temat.

7.3. Projekt ustawy odbiera kompetencje tworzenia okręgów wyborczych w wyborach samorządowych radom gmin i przekazuje je wojewódzkiemu komisarzowi wyborczemu, będącemu pełnomocnikiem Państwowej Komisji Wyborczej. Jest to ze wszech miar interesująca propozycja. Żadne rozwiązanie w zakresie lokalnego gerrymanderingu nie będzie doskonałe, jednak doświadczenia na świecie pokazują, że różnego rodzaju komisje i organy niezależne od władz lokalnych są nieco mniej narażone na działanie w interesie innym, niż społeczny.

Należy jednak podkreślić, że w wyborach samorządowych startują podmioty, które nie są partyjne – komitety lokalne, zainteresowane rozwiązywaniem lokalnych spraw. Tymczasem ten projekt ustawy wskazuje silnie upartyjnioną Komisję Wyborczą (7/9 jej składu mają stanowić reprezentanci klubów parlamentarnych). Oddanie w ręce tego organu wyznaczania okręgów wyborczych rodzi potężne ryzyko podporządkowania tego procesu interesom partyjnym.

Dodatkowo, przy wcześniej omówionych niejasnościach dotyczących wyboru Państwowej Komisji Wyborczej, której pełnomocnikiem jest Wojewódzki Komisarz Wyborczy, należy zwrócić uwagę na ryzyko manipulacji okręgami wyborczymi w służbie dominującej koalicji rządzącej.

Taki wpływ parlamentu i partii politycznych na samorząd lokalny nie wydaje się uzasadniony interesem państwa, jego obywateli ani wspólnot lokalnych.

 

Opracował Jan Niedośpiał, szef Programu Przejrzysty Kraków Fundacji.